Ob obisku ljubljanske Snage januarja 2023 naletimo na sledeč prizor: zasneženi in mokri kupi odpadne embalaže, ki jih obletavajo golobi, vrane in celo galebi. Zaradi polnih kapacitet za skladiščenje je izvajalci javne službe ne morejo spraviti drugam kot na prosto. 

Jože Gregorič iz Snage ocenjuje, da so ob našem obisku januarja 2023 skladiščili približno 1500 ton komunalne odpadne embalaže, ki je čakala na prevzem.

Snaga vsak teden zbere približno 400 ton (ali 33 tovornjakov) odpadne embalaže: odpadkov, ki jih zbiramo v rumenih zabojnikih. Zbrano količino je dolžna začasno skladiščiti, nato pa predati naprej v sistem ravnanja z odpadno embalažo, v katerem embalažo reciklirajo, sežgejo za energetsko izrabo ali odstranijo.

Največ neprevzete odpadne embalaže so imeli po oceni Snage konec leta 2018 in v prvi polovici leta 2019, ko je na prevzem čakalo več kot 4500 ton. 

Zbiranje odpadne embalaže in odvoz, ki ga izvajajo izvajalci javnih služb, kot je Snaga, financiramo občani prek komunalnih položnic. Sistem ravnanja z odpadno embalažo od tam dalje pa naj bi financirali proizvajalci oziroma tisti, ki so embalažo dali na trg. Proizvajalci lahko trenutno izbirajo med šestimi družbami za ravnanje z odpadno embalažo, ki kot posredniki prevzamejo odpadno embalažo od komunal. Prav nanje čakajo kupi, začasno skladiščeni pri izvajalcih javnih služb v Sloveniji, kot je kup, ki smo ga fotografirali ob obisku Snage.

Ta kup še zdaleč ni edinstven.

Problem kopičenja neprevzete odpadne embalaže pri izvajalcih javnih služb se v Sloveniji ponavlja vsaj zadnjih deset let. Tisoče ton embalaže je po celotni državi vsako leto na odlagališčih ležalo tako dolgo, da so odpadki izgubili večino potenciala za recikliranje. Ob tem kupi odpadne embalaže pomenijo higiensko nevarnost, saj se med ostanki hrane v embalaži zaredijo podgane ali ščurki, ter požarno nevarnost zaradi metana, ki nastaja ob razkrajanju bioloških ostankov. 

V letih 2018 in 2020 je bilo neprevzete embalaže toliko, da je država z interventnima zakonoma odredila izredni odvoz več kot 100 tisoč ton odpadne embalaže. Za to smo davkoplačevalci plačali 16,5 milijona evrov. 

Po tem, ko smo v Sloveniji leta 2000 v skladu z evropskimi direktivami prvič uvedli sistem ravnanja z embalažo, ki naj bi ga financirali povzročitelji, se pravi proizvajalci, je sledilo preko dvajset let pomanjkljivih predpisov, sodnih sporov med ministrstvom, pristojnim za okolje, in podjetji, ki so v sistem vstopila kot posredniki, ter neupoštevanja opozoril računskega sodišča. Trenutno je zakon, ki naj bi na novo uredil sistem proizvajalčeve odgovornosti, v ustavni presoji.

Na Pod črto objavljamo poglobljeno analizo sistemskih pomanjkljivosti v ureditvi ravnanja z odpadno embalažo v Sloveniji. Pri zmanjševanju onesnaževanja okolja zaradi plastike je to ključen problem, saj prav plastična embalaža predstavlja največji delež plastične proizvodnje in plastičnih odpadkov.

Globalno recikliramo samo 9 % odpadne plastike

Po podatkih OECD smo leta 2019 globalno proizvedli kar 460 milijonov ton plastike, 230-krat več kot leta 1950. Po najnovejših napovedih OECD se bo število proizvedene in odložene plastike vsako leto le še višalo: masa letno nastale odpadne plastike se bo do leta 2060 potrojila, če države ne bodo uvedle resnih sprememb, ki bodo obrnile trend.

Z višanjem količine proizvedene plastike pa se viša tudi količina odpadne plastike.

Leta 2019 je bilo na primer recikliranih le 9 % od 353 milijonov ton plastičnih odpadkov. Polovica je bila odložena na odlagališčih, 19 % sežganih, ostalih 22 % pa je bilo odstranjenih na tvegane načine, kot so sežigi na prostem, nekontrolirana odlagališča in stekanje v naravo. Kar 77,7 milijona ton plastike je torej samo v letu 2019 nenadzorovano končalo v okolju, kjer se bo razgrajevala tudi po več sto let.

Največjo količino proizvedene in odpadne plastike predstavlja plastična embalaža, ki ima tudi najkrajšo življenjsko dobo in se večinoma zavrže po eni uporabi. Plastična embalaža predstavlja tudi največji delež plastike v morjih. V Evropski uniji plastika predstavlja od 80 do 85 % morskih odpadkov, pri čemer plastični proizvodi za enkratno uporabo predstavljajo 50 %, z ribolovom povezani proizvodi pa 27 % vseh odpadkov.

(Ne)uspehi pravnih regulacij

Problematika odpadne plastike se v mednarodnem pravu večinoma ureja v okviru ravnanja z odpadki, v podpanogi mednarodnega okoljskega prava. V mednarodnem okoljskem pravu velja več pravnih načel, ki se uporabljajo tudi na področju ravnanja z odpadki, pripomogla pa naj bi predvsem k preprečevanju okoljske škode z mislijo na prihodnje generacije in pri nalaganju odgovornosti za okoljsko škodo podjetjem, ki jo povzročajo.

Evropska unija je na področju ekološkega ter trajnostnega razvoja in ravnanja z odpadki vodilna v svetu, njene številne direktive na tem področju pa države članice zavezujejo k doseganju določenih okoljskih ciljev.

Več direktiv določa hierarhijo ravnanja z odpadki, po kateri naj bi države članice sprejemale ukrepe. Omenjena hierarhija na prvo mesto postavlja preprečevanje nastajanja odpadkov, za njim pripravo za ponovno uporabo, šele nato recikliranje in ostale načine ravnanja. Da naj države izvajajo preventivne ukrepe, s katerimi se prepreči nastajanje odpadne embalaže, določa tudi direktiva o embalaži in odpadni embalaži.

Hierarhija ravnanja z odpadki sicer od držav članic ne zahteva specifičnih politik v določenih časovnih rokih – deluje bolj kot nezavezujoče načelo, v skladu s katerim naj bi države oblikovale ukrepe. Večina bolj zavezujočih smernic ureja nižje prioritetno področje ravnanja z odpadki, ena izmed izjem pa je leta 2019 sprejeta Direktiva o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje, ki eksplicitno prepoveduje določene plastične produkte, določene pa omejuje.

Daljša pa je zgodovina direktiv, ki urejajo nižje prioritetno področje ravnanja z odpadki, na katerega se osredotočamo v tem članku. 

Eden od konkretnejših okoljskih ciljev, ki ga za države članice določa EU, izhaja iz Direktive o embalaži in odpadni embalaži, sprejete že leta 1994. Najnovejši cilji te direktive, posodobljeni leta 2018, določajo, da morajo države do konca leta 2025 reciklirati 50 % plastične embalaže, do konca 2030 pa 55 %. 

Direktiva sicer določa tudi, da morajo države spodbujati povečanje deleža vračljive embalaže, dane v promet, ter sistemov za ponovno uporabo embalaže na za okolje varen način, kar lahko vključuje kavcije, ekonomske spodbude, cilje, določene minimalne odstotke vračljive embalaže za vsako vrsto, a ta določila ne zapovedujejo konkretnih ukrepov in rokov, temveč le nakazujejo možnosti specifičnih politik.

Po podatkih Eurostata se je med letoma 2010 in 2019 količina reciklirane embalaže višala. Vendar pa se je višala tudi skupna količina plastične embalaže, dane na trg.

Trend višanja odstotkov recikliranja v Evropski uniji torej ne dohaja višanja količin plastične embalaže, dane na trg. Medtem ko se delež recikliranja v skladu z evropsko direktivo povečuje, pa se ne izpolnjuje cilja preprečevanja nastajanja odpadkov, ki naj bi po zgoraj predstavljeni hierarhiji predstavljal najvišjo prioriteto.

V praksi to pomeni, da smo leta 2019 reciklirali več ton plastike kot leta 2010, a še vseeno smo kljub rasti ozaveščenosti o problematiki proizvedli več ton nerecikliranih plastičnih odpadkov kot leta 2010. Odpadki, ki se ne reciklirajo, se porabijo za energetsko izrabo (sežig za pridobivanje toplote) ali odstranijo (sežig in posutje pepela ali odlaganje).

Slovenija je omenjene evropske direktive že prenesla v zakonodajo, in sicer z Uredbo o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo in kasneje Uredbo o embalaži in odpadni embalaži, Uredbo o odpadkih, Zakonom o varstvu okolja (trenutno velja že tretja različica) in najnovejšo Uredbo o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje, sprejeto oktobra 2022.

Po uradnih podatkih, ki jih je Slovenija posredovala Eurostatu, se količina odpadne plastike tudi v Sloveniji povečuje. Leta 2004 smo je proizvedli skoraj 40.000 ton, v letih 2019 in 2020 pa že skoraj po 70.000 ton. Od tega je bila večina, skoraj 50.000 ton, plastične embalaže.

Iz uradnih podatkov o plastični embalaži in ravnanju z njo je razvidno, da se je od leta 2013 proizvodnja odpadne plastične embalaže v skladu z globalnim trendom povečala, delež reciklirane odpadne embalaže pa se je celo zmanjšal. Medtem ko smo leta 2013 uradno dali na trg 42.000 ton plastične embalaže in reciklirali več kot 80 % te mase, pa smo leta 2021 uradno dali na trg 51.000 ton odpadne embalaže, reciklirali pa 55 %.

Na ARSO smo naslovili vprašanje o tem, zakaj smo po uradnih podatkih, ki jih Slovenija v poročilih posreduje Evropski komisiji, leta 2013 reciklirali kar 80 % vse odpadne plastične embalaže (več kot 34.000 ton), leta 2021 pa le 55 % odpadne plastične embalaže, kar tudi masovno predstavlja manjšo količino, in sicer malo manj kot 28.000 ton. 

Pojasnili so nam, da se kategorija recikliranja v slovenski zakonodaji ni bistveno spreminjala, spremenila pa so se pravila za izračun in preverjanje doseganja ciljev recikliranja in sporočanje podatkov, nazadnje s spremembo evropske direktive leta 2019. Od takrat se pri kompozitni embalaži upoštevajo vsi embalažni materiali, ne več le prevladujoči material, ki je bil največkrat papir oziroma karton, plastični del kompozita pa je bil statistično zanemarjen. Znižanje deleža reciklirane plastične embalaže je lahko delno tudi posledica nadgrajevanja sistema zbiranja podatkov in uvajanja novih kontrol nad podatki, so dodali.

Uvedba sistema proizvajalčeve razširjene odgovornosti (PRO)

Leta 2000 smo v Sloveniji, v pričakovanju vstopa v EU, na področju odpadne embalaže prvič uvedli načelo onesnaževalec plača.

Gre za eno izmed pomembnih načel prava Evropske unije, ki oblikuje okoljsko zakonodajo v državah članicah. V povezavi z ravnanjem z odpadki v naši zakonodaji načelo onesnaževalec plača uvajamo s sistemi proizvajalčeve razširjene odgovornosti – PRO.

Sistem PRO lahko velja za različne odpadkovne tokove, na primer baterije, elektronske odpadke, gume, fitofarmacevtske odpadke in tudi za odpadno embalažo. Zastavljen je tako: povzročitelji odpadkov oziroma proizvajalci, ki dajo produkt na trg, nosijo razširjeno odgovornost za svoj produkt, tudi ko ta postane odpadek. Financirajo in upravljajo ravnanje s tem odpadkom. Na področju embalaže med povzročitelje spadajo vsa podjetja, ki dajejo embalažo na slovenski trg: proizvajalci embalaže, dobavitelji embalažnih materialov, trgovci, distributerji, embalerji, pooblaščeni zastopniki tujih podjetij.

Ključni akterji: družbe za ravnanje z odpadno embalažo (DROE)

V Sloveniji smo sistem ravnanja z embalažo po načelu PRO prvič zapovedali s pravilnikom, sprejetim leta 2000. Določal je, da morajo povzročitelji za odpadno embalažo skrbeti sami ali pa da mora v njihovem imenu zanjo skrbeti družba, ki naj ima posebno okoljevarstveno dovoljenje. Poznamo jo pod kratico DROE, družba za ravnanje z odpadno embalažo.

Sistemi PRO v državah Evropske unije so večinoma urejeni na podoben način: povzročitelji svojo obveznost izpolnjujejo prek skupne sheme. Odvisno od države in odpadkovnega toka pa je, ali obveznosti izpolnjuje ena ali več shem in ali če so te neprofitne ali pa opravljajo profitno dejavnost. 

Prva DROE, ustanovljena v Sloveniji, Slopak, je neprofitna družba, katere lastniki so povzročitelji odpadne embalaže. Ustanovili so jo največji med povzročitelji oziroma proizvajalci embalaže, kot so Pivovarna Laško in Union (takrat še ločeni), Ljubljanske mlekarne, Dana, Radenska, Mercator in drugi. Okoljevarstveno dovoljenje (OVD) za delovanje je družba pridobila leta 2003. Vsak povzročitelj (hkrati tudi družbenik) je vplačal znesek glede na količino in vrsto embalaže, ki jo je dajal na trg. Naloga družbe Slopak pa je bila, da spremlja količine odpadne embalaže in najema različne podizvajalce za ravnanje z njo. 

Pravilnik, na podlagi katerega je nastal Slopak, je določal, da morajo proizvajalci skleniti pogodbo z gospodarsko družbo, ki skladno s predpisi zagotavlja ravnanje z odpadno embalažo ter obveznosti te družbe. Kot drugo možnost je pravilnik opredelil še individualni sistem, v sklopu katerega lahko proizvajalci sami skrbijo za upravljanje z ravnanjem z embalažo.

Kmalu po ustanovitvi prve DROE Slopak so se pričele pojavljati tudi druge, večinoma profitne družbe, ki so pričele vključevati povzročitelje v svoje sheme. Okoljevarstveni pravnik Aljoša Petek iz Pravno-informacijskega centra nevladnih organizacij (PIC) ocenjuje, da je bil nastanek drugih shem v takratni zakonski ureditvi možen zaradi določene pravne praznine, saj po njegovem mnenju pravilnik ni eksplicitno definiral, da mora obstajati le ena družba. 

Leta 2006, ko sta že obstajali dve družbi, je bila sprejeta Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo, ki je veljala do leta 2021. Njen 40. člen je določal, da družba lahko začne opravljati dejavnost DROE, ko pridobi okoljevarstveno dovoljenje ministrstva. Zakonska podlaga za dovoljenje je temeljila na Zakonu o varstvu okolja (ZVO-1), sprejetem leta 2004. A ta zakon dovoljenj DROE ni urejal izrecno niti ni opredeljeval obveznosti DROE za prevzemanje embalaže v skladu z deleži, ki jih določi ministrstvo. To je pozneje postalo predmet sodnih sporov, ki jih podrobneje opisujemo v nadaljevanju.

Nekatere pravne interpretacije povzemajo, da ZVO-1 tudi ni definiral, kdaj se lahko DROE okoljevarstveno dovoljenje odvzame. Na ministrstvu menijo, da je odvzem dovoljenja na podlagi zakona možen, a so pojasnili, da ministrstvo od inšpekcije do sedaj ni prejelo nobenega predloga za odvzem. Potrdili so tudi, da v Sloveniji nobeni DROE okoljevarstveno dovoljenje ni bilo niti zavrnjeno niti odvzeto.

Konec leta 2004 je okoljevarstveno dovoljenje za DROE pridobilo hčerinsko podjetje avstrijskega Interseroh Circular Solutions Europe GMBH, Interseroh (danes imenovano Interzero). Nekaj let kasneje je avstrijsko multinacionalno podjetje kupila nemška ALBA GROUP, pod katero Interzero spada še danes. DROE Interseroh je v Sloveniji prva izvajala PRO v sklopu pridobitne dejavnosti. S povzročitelji embalaže je po dogovorih sklepala pogodbe in ti so ji plačali embalažnino.

Po letu 2006 so se dvema obstoječima DROE pridružile nove. Okoljevarstveni dovoljenji za DROE sta v letih 2007 in 2009 pridobili podjetji Ekodin (danes Dinos) in Surovina. Do tedaj sta obe podjetji med drugim delovali kot podizvajalca v sistemu ravnanja z odpadno embalažo. Dinos in Surovina sta podjetji, kjer je upravljavski del, ki deluje kot DROE, vertikalno povezan z izvajalci prevažanja, sortiranja in ravnanja z odpadno embalažo. 

Leta 2012 je okoljsko dovoljenje za DROE pridobilo tri leta prej registrirano podjetje Recikel. Tudi Recikel je vertikalno povezan s podizvajalci na področju ravnanja z odpadki (Salomon). Leta 2013 je okoljevarstveno dovoljenje za DROE pridobilo še podjetje Embakom, ki so ga ustanovila komunalna podjetja. Vseh 6 družb deluje še danes.

Problem z deleži odpadne embalaže

Ko v sistemu PRO deluje več družb hkrati, mora vsaka skrbeti za določen delež odpadne embalaže, ki nastaja. Ko sta že obstajali dve družbi z okoljevarstvenih dovoljenjem za DROE, je ministrstvo deleže za prevzemanje uredilo z Uredbo o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo, ki je leta 2006 nadomestila pravilnik.

V dopolnitvi uredbe je bil konec leta 2006 dodan odstavek: »Če ravnanje z odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, ureja več družb za ravnanje z odpadno embalažo, mora izvajalec javne službe zagotoviti vsaki od družb za ravnanje z odpadno embalažo prevzem odpadne embalaže po deležih, ki jih v skladu s to uredbo objavi ministrstvo na svojih spletnih straneh.« Uredba je predvidela kazni za komunale (oziroma izvajalce javnih služb), če te ne bi predajale odpadne embalaže v skladu z določenimi deleži, ne pa kazni za DROE, če te odpadne embalaže ne bi prevzele. 

Deleži so se preračunavali glede na to, kolikšen odstotek povzročiteljev je sodeloval s posamično DROE. Uredba je predpisovala, da naj v skladu s temi deleži vsaka DROE pri vsakem izvajalcu javne službe v državi pobere odpadno embalažo. Vsaka komunala naj bi vso zbrano embalažo glede na deleže, določene za tisto leto, razdelila med vse DROE ter poskrbela, da DROE lahko prevzamejo te količine. Vsaka DROE bi morala v skladu z uredbo prevzemati komunalno odpadno embalažo pri vsakem izvajalcu javne službe v državi: to naj bi zagotavljalo, da se komunalna odpadna embalaža pravično porazdeli tudi glede na količino in vrsto.

V tako urejenem sistemu lahko nastane zaplet, ker vedno nastaja nekoliko več odpadne embalaže, kolikor je je uradno dane na trg v sistemih PRO. Na navidezno razliko v količini embalaže pa vpliva tudi razlika med težo embalaže, dane na trg, in težo embalaže, ko ta pride do komunal. Če se namreč embalaža meri le v teži, bo komunalna odpadna embalaža vedno težja kot v trenutku, ko je bila dana na trg, četudi gre za isto količino. Težja bo zaradi bioloških odpadkov, prisotnih v embalaži, tudi vode, snega, ledu.

Razlika med nastalo odpadno embalažo in embalažo, dano na trg, pa se je pri nas še povišala zaradi pravne ureditve področja, ki je veljala vse do leta 2021. Vse do takrat se namreč povzročiteljem, ki so dali na trg manj kot 15 ton embalaže na leto, ni bilo treba vključiti v sistem PRO. Komunalne odpadne embalaže pa seveda pri ravnanju z njo ni mogoče ločiti glede na to, ali je bila vključena v sistem PRO ali ne. 

Desetletje sodnih bitk o deležih in kopičenje odpadne embalaže

Težave z določanjem in upoštevanjem deležev so se začele kmalu po sprejemu Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo leta 2006. Od takrat je pristojno ministrstvo vodilo kar 13 različnih ministrov oziroma ministric in vsakemu je bila predana bolj obsežna zapuščina pravnih sporov v zvezi z določanjem deležev OE, ki naj bi jih prevzela vsaka DROE. 

V letih 2006, 2007 in 2008 ministrstvo kljub uredbi ni objavilo deležev na spletnih straneh, kot je to predvidela uredba. 

Po letu 2009 je začela količina zbrane komunalne odpadne embalaže naraščati, saj so izvajalci javnih služb začeli uvajati zbiranje odpadne embalaže »od vrat do vrat« (kontejnerji z rumenimi pokrovi za vsako gospodinjstvo). Količina zbrane komunalne odpadne embalaže se je tako večala ravno v obdobju, ko se je večalo tudi število DROE in ko so se začeli zapleti z določanjem deležev.

Pristojno ministrstvo (za okolje in kmetijstvo, kasneje okolje in prostor, danes okolje, podnebje in energijo) je deleže prvič objavilo leta 2009 in ponovno leta 2010: Slopak naj prevzame 81,1 %, Interseroh 18,3 % in Surovina 0,6 % odpadne embalaže. Interseroh je zaradi določenih deležev leta 2010 vložil tožbo na upravno sodišče. 

S tem so se pričeli več kot deset let dolgi sodni spori med DROE in pristojnim ministrstvom. Kljub večkratnim izrekom sodišča, da za prevzemanje deležev ni urejena zakonska podlaga, ministrstvo zakona v zvezi z deleži ni spremenilo do leta 2020. Ministrstvo je področje večkrat poskušalo urediti s spremembami uredbe, a so se hkrati vrstile nove tožbe, dokler ni sodišče leta 2018 razsodilo, da DROE niso dolžne pobirati embalaže izven pogodbenih količin s proizvajalci.

V času sodnih sporov se je problem neprevzemanja odpadne embalaže vsako leto bolj stopnjeval. Pristojni inšpektorat je že za leta 2010, 2011 in 2012 ugotavljal nepravočasno prevzemanje odpadne embalaže s strani DROE, a zaradi omejenih pooblastil ni mogel ukrepati. Konec leta 2012 je ostala kar tretjina odpadne embalaže neprevzeta. 

Leta 2018 je Interseroh od upravnega sodišča pridobil sodbo, ki ugotavlja, da za določanje deležev ni pravne podlage, zato jih niso dolžni upoštevati.

Ker so bile zakonske poti za prisiljevanje DROE v prevzemanje odpadne embalaže od komunal izčrpane, je ministrstvo pripravilo interventne ukrepe in kasneje Zakon o interventnih ukrepih pri ravnanju s komunalno odpadno embalažo in odpadnimi nagrobnimi svečami, ki je bil sprejet konec leta 2018. Za reševanje situacije je porabilo približno 4,2 milijona evrov proračunskega denarja. 

Po sodbah, ki jih je upravno sodišče izdalo v letu 2018, DROE v letih 2019 in 2020 zakonsko ni bilo treba prevzemati embalaže po deležih in konec leta 2020 se je pri izvajalcih javnih služb nabrala rekordna količina neprevzete odpadne embalaže. Po podatkih Zbornice komunalnega gospodarstva je bilo samo v letu 2020 neprevzetih skoraj 53.000 ton odpadne embalaže. 

Vlada je zato v sklopu Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo leta 2020 iz proračuna financirala še eno interventno odstranjevanje odpadne embalaže: s proračunskim denarjem je financirala odvoz kar 112 tisoč ton komunalne odpadne embalaže, kar je davkoplačevalce stalo še dodatnih 12,3 milijona evrov.

Proti koncu leta 2020 je bila v ZVO-1 spremenjena zakonska definicija proizvajalčeve razširjene odgovornosti, ko je bil v 20. člen dodan odstavek z določilom, da morajo povzročitelji oziroma DROE skrbeti za prevzemanje in ravnanje z vsemi odpadki, za katere velja PRO in ki nastanejo na območju Republike Slovenije. 

Šele leto kasneje je bila z novo Uredbo o embalaži in odpadni embalaži odpravljena tudi meja 15 ton za povzročitelje. Po prejšnji ureditvi namreč povzročitelji, ki so dali na trg manj kot 15 ton embalaže letno, niso bili bili vključeni v PRO. To je finančno breme za njihovo embalažo prenašalo na DROE, ki so se proti temu bremenu borile na upravnem sodišču. Računsko sodišče je od leta 2009 pristojno ministrstvo večkrat opozorilo, naj odpravi prag 15 ton, a je ta veljal do leta 2021.

Zaradi nove uredbe so v sistem PRO julija 2021 vstopili vsi, ki dajejo embalažo na trg, ne glede na količino embalaže, in DROE so začele sklepati pogodbe z njimi. Z začetkom novega leta (in s tem novega poslovnega leta) 2022 pa je mnogo proizvajalcev z DROE sklenilo nove pogodbe, pri čemer niso nujno vsi poslovali z isto DROE kot prejšnje leto. Obe okoliščini skupaj sta vplivali na tržne deleže posamične DROE.

Zaradi metodologije, ki določa deleže za prevzemanje DROE za nazaj, pa se tržni deleži niso odražali tudi v vladno določenih deležih za prevzemanje embalaže večino leta 2022. Posledično so nekatere DROE pobirale odpadno embalažo v nižjem deležu od tržnega. 

Metodologija določanja deležev se je potem naknadno spremenila septembra 2022. Vlada je s spremembo uvedla tudi izravnavo deležev, s čimer je želela zagotoviti, da se dejanske pogodbene obveznosti s proizvajalci uskladijo z obveznostmi pobiranja odpadne embalaže znotraj koledarskega leta. 

Ker se je metodologija spremenila šele septembra in do tedaj ni bilo izravnave, so deležem za četrto trimesečje prišteli tudi izravnavo tretjega trimesečja. Posledično je bil v nekaterih primerih določen delež, višji od 100 % (delež za prevzem stekla je bil Slopaku določen na 125 %), v drugih pa nižji od 0 %.

Na spremembo uredbe, ki je spremenila metodologijo, je družba Slopak vložila pobudo za presojo ustavnosti. Iz Slopaka so sporočili, da je šlo pri spremembi uredbe za spremembo pogojev poslovanja za nazaj ter da so bili družbi v četrtem kvartalu določene obveznosti, ki so bistveno presegale zmožnosti prevzema glede na sklenjene pogodbe z izvajalci. A ustavno sodišče je pobudo januarja 2023 zavrglo. Iz Slopaka so sporočili, da spoštujejo pravni red in po prejemu in pravnomočnosti sklepa ustavnega sodišča izvajajo vse pravnomočne odločbe ter prevzemajo tudi neprevzete količine zadnjega kvartala 2022.

Ali sta bili sprememba zakona in nova uredba zadostni za ureditev pravne podlage za prevzemanje deležev, kot jih določi vlada, še ni jasno. Na ministrstvu menijo, da je zakonska podlaga urejena in v sodelovanju z inšpekcijo proti DROE, ki embalaže ne prevzemajo, ukrepajo z inšpekcijskimi odločbami.

V letih 2021 in 2022 je sicer po oceni Zbornice komunalnega gospodarstva ostalo občutno manj neprevzete mešane odpadne embalaže v primerjavi z letom 2020. Leta 2021 8 tisoč ton, leta 2022 pa 5,7 tisoč ton.

»Ko se je prejšnje leto nekje septembra spet začelo ponavljati, da odpadna embalaža ostaja, da je ne prevzemajo, smo dali jasno sporočilo, da novega Zakona o interventnih ukrepih ne bomo sprejemali. Da država ne bo dala svojega oziroma davkoplačevalskega denarja za izpolnjevanje dolžnosti DROE. Zato smo naredili še posebne dodatne aktivnosti z inšpektoratom, naj gre na teren in družbe še dodatno prisiljuje k temu, da se embalaža odvaža,« nam je povedala mag. Tanja Bolte, vršilka dolžnosti direktorice Direktorata za okolje na Ministrstvu za podnebje, okolje in energijo.

A več DROE se je na inšpekcijske odločbe znova pritožilo: na IRSOP ocenjujejo, da se je večina pritožila na večino odločb. Da so se na vse odločbe pritožili, so nam potrdili tudi iz vseh DROE razen Embakoma, kjer niso želeli podati komentarja. Ni še jasno, ali bo sodišče odločilo, da spremenjeni ZVO-1 in nova uredba primerno in zakonito urejata obveznosti DROE za prevzemanje celotne količine embalaže, nastale na območju Slovenije. 

Dodaten zaplet namreč predstavljajo okoljevarstvena dovoljenja, ki so prav tako predmet sodnih sporov med ministrstvom in nekaterimi DROE. Le dve DROE, Embakom in Surovina, imata pravnomočni dovoljenji, usklajeni z najnovejšo Uredbo o embalaži in odpadni embalaži. Druge DROE so se na izdajo novih dovoljenj v letu 2021 pritožile in upravno sodišče je dovoljenja zavrglo, zato zanje veljajo še stara dovoljenja, ki jih zavezujejo k upoštevanju prejšnje uredbe, v kateri na primer še ni odpravljen prag 15 ton. 

Predstavniki štirih DROE ocenjujejo, da je bila nova uredba korak v pravo smer. V Reciklu so zapisali, da se od spremembe uredbe septembra 2022 deleži določajo ustrezno ter da od tedaj v celoti izpolnjujejo svoje obveznosti. Tudi pri Surovini in Dinosu so zapisali, da so leta 2022 v celoti prevzemali vso odpadno embalažo po njim določenih deležih v skladu s predpisi. Pri Slopaku so zapisali, da določanje deležev po njihovem mnenju še ni primerno urejeno. V Interzeru so zapisali, da pozdravljajo ukinitev meje 15 ton letno za vključitev proizvajalcev v sistem, sistem pa se jim še vedno zdi premalo transparenten.

Na ministrstvu upajo, da bo sodišče odločilo, da so podzakonski akti urejeni na način, ki jasno določa obveznost. Predvsem pa čakajo na odločitev ustavnega sodišča o Zakonu o varstvu okolja (ZVO-2), nam je povedala mag. Tanja Bolte, v. d. direktorice Direktorata za okolje MOPE. O tej ustavni presoji podrobno pišemo v naslednjem prispevku na temo plastike. V vsakem primeru pa bo po odločitvi ustavnega sodišča sistem PRO deležen konkretnih reform, je napovedala Bolte. 

Okoljski davek neprevzete embalaže

V letih 2018 in 2020 je država torej s 16,5 milijona davkoplačevalskega denarja financirala odvoz in predelavo 112,4 tisoč ton odpadne embalaže, za katero v Sloveniji sicer velja sistem proizvajalčeve razširjene odgovornosti. Kaj se je zgodilo z odvoženo embalažo?

Podatkov o tem, kaj se je zgodilo z embalažo, odstranjeno pred letom 2020, nam ministrstvo ni poslalo, posredovali pa so nam podatke o embalaži, ki jo je vlada interventno odstranila v letu 2020 (približno polovica skupno interventno odstranjene embalaže). Več kot 85 % te embalaže je bilo termično obdelane (sežgane za pridobivanje energije) oziroma poslane v sežigalnice (sežgane za odstranjevanje). Le 12,9 % je bilo reciklirane.

Komunalna odpadna embalaža je manj primerna za recikliranje od nekomunalne že zaradi vseh nečistoč, ki jih vsebuje (primes ostalih odpadkov, pogosta biološka komponenta). A ko kupi takšne embalaže dalj časa ležijo na prostem, se njihov potencial za recikliranje še bolj izgublja. 

Dlje kot embalaža leži na neprimernih odlagališčih (ali tudi v primernih skladiščih), večjo higiensko in požarno grožnjo pomeni in manj je primerna za recikliranje.

Kot nam je pojasnil Sebastjan Zupanc, direktor Zbornice komunalnega gospodarstva: »Embalaža, ki je dlje časa skladiščena na prostem, začne zaradi vremenskih vplivov in sonca razpadati, reciklabilnost materialov pa se tako zmanjša. V njej se zaredijo tudi ščurki in drugi insekti ter glodavci tako, da ni več primerna za sortiranje. Takšna embalaža prestavlja sanitarno, zdravstveno ter požarno tveganje. Če se s ščurki »okužena« embalaža da v obdelavo na sortirno linijo, se celotno sortirno postrojenje (tekoči trakovi, separatorji, zalogovniki …) navzame ščurkov, ki jih je možno odstraniti zgolj z dezinsekcijo, ki lahko traja tudi teden dni. Zato se tako embalažo praviloma zgolj zmelje in odda v energetsko izrabo odpadkov.«

Predolgo neprevzeta embalaža tako praviloma konča v sežigalnicah, kar potrjujejo podatki o ravnanju z embalažo, ki so jo po mesecih čakanja interventno odvozili s proračunskim denarjem. 

Z ministrstva so pojasnili: »Ker so bile skladiščne kapacitete izvajalcev javne službe zapolnjene, so bili prisiljeni skladiščiti odpadke zunaj urejenih skladiščnih prostorov na neutrjenih površinah, kar je močno vplivalo na primernost zbrane komunalne odpadne embalaže za recikliranje. Embalaža je onesnažena z ostanki hrane in pijače, na prostem pa prihaja do pospešenega razkrajanja teh ostankov. Ti začnejo smrdeti ter privabljati glodalce in žuželke. Velike količine komunalne odpadne embalaže in nagrobnih sveč predstavljajo tudi požarno ogroženost.«

Ker je embalaža dolgo časa neprevzeta ležala v kupih pri izvajalcih javnih služb, je na koncu večina te embalaže končala v takšnih ali drugačnih sežigalnicah. Sosežig ali sežig odpadkov pa predstavlja nevarnosti za okolje in zdravje, opozarja Jaka Kranjc iz Ekologov brez meja. 

Zaradi termičnega obdelovanja embalaže mnogo onesnažil konča v zraku, pri plastičnih odpadkih so posebej nevarne so primesi, kot so barvila ali dodatki za prožnost, razloži Kranjc. »Potem onesnažila, ker so v veliki meri to zelo trajne molekule, skozi padavine, skozi depozicijo pridejo do tal, do rastlin, preko prehranjevalnih verig pa lahko končajo v naši hrani. To je prvi vidik. Drugi vidik je pa seveda, da odpadki nikoli ne zgorijo popolnoma. Ostaja pepel, delno na filtru, delno pa na sami peči. Ogromno težkih kovin je notri, en primer je živo srebro. Če s pepelom ne ravnamo pravilno, lahko nevarne snovi spet uhajajo v okolje.«

Deset let neurejenosti področja nas je stalo več kot 16 milijonov evrov ter povzročilo nepotrebno okoljsko škodo. Ob vsem tem pa določanje deležev sploh ni edini sistemski problem na področju ravnanja z odpadno embalažo.

Po najnovejši spremembi evropske direktive o embalaži in odpadni embalaži bi morali v Sloveniji večino stroškov, ki jih prek komunalnih položnic krijemo občani, prenesti na proizvajalce. Ker tega nismo storili, tvegamo kazen. Medtem celoten sektor čaka na sodbo ustavnega sodišča, ki odloča o ustavnosti popolne prenove sistema PRO. Več o tem boste izvedeli v nadaljevanju teme o problemih s plastiko.

Preiskava Problemi s plastiko je nastala v okviru mednarodnega projekta Evropske mreže za podatkovno novinarstvo (EDJNet), ki ga med aprilom 2021 in marcem 2023 projektno sofinancira Evropska komisija.